上海市人民政坛关于市属国有公司发展混合全部

2019-09-14 作者:农科会展   |   浏览(171)

各区人民政府,市政府各委、办、局,各市属机构:

国务院日前印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。中国政府网今日公布意见全文。

国发〔2015〕54号

为贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件精神,推进市属国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,特提出如下实施意见。

国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

牢牢把握首都城市战略定位,主动适应经济发展新常态,全面完成市属国有企业公司制改革,积极稳妥实施股份制改革,规范有序发展混合所有制经济;完善现代企业制度,健全企业法人治理结构,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的市场化经营机制,实现国有资产保值增值;提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,培育一批创新能力强、经营业绩优、品牌影响力大、行业领先的混合所有制企业,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力;放大国有资本功能,引导和带动非国有资本在实施创新驱动发展战略、构建高精尖经济结构、提升城市规划建设管理水平、促进京津冀协同发展中发挥积极作用。

国发〔2015〕54号

发展混合所有制经济,是深化国有企业改革的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照“四个全面”战略布局要求,落实党中央、国务院决策部署,推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,现提出以下意见。

坚持市场化方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,尊重市场经济和企业发展规律,坚持以企业为主体推进混合所有制改革,加快完善法人治理结构,健全治理机制和管理体制,不断提升核心竞争力。

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

一、总体要求

维护出资人权益。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

发展混合所有制经济,是深化国有企业改革的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照“四个全面”战略布局要求,落实党中央、国务院决策部署,推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,现提出以下意见。

改革出发点和落脚点。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。多年来,一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业,但治理机制和监管体制还需要进一步完善;还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率,正在积极探索混合所有制改革。当前,应对日益激烈的国际竞争和挑战,推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平,需要通过深化国有企业混合所有制改革,推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态;促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。在国有企业混合所有制改革中,要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。

严格程序规范操作。依法依规,进一步健全交易规则,规范审批流程,完善定价机制,严格履行审核决策程序,切实加强交易监管,确保信息公开、规则公开、过程公开、结果公开,杜绝国有资产流失。

一、总体要求

基本原则。

分类分层稳妥推进。充分发挥市场机制作用,因地、因业、因企施策,宜改则改,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个,通过试点先行、有序实施,分类、分层推进市属国有企业混合所有制改革。

改革出发点和落脚点。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。多年来,一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业,但治理机制和监管体制还需要进一步完善;还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率,正在积极探索混合所有制改革。当前,应对日益激烈的国际竞争和挑战,推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平,需要通过深化国有企业混合所有制改革,推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态;促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。在国有企业混合所有制改革中,要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。

——政府引导,市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

分类推进市属国有企业混合所有制改革。

基本原则。

——完善制度,保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

1.有序推动竞争类国有企业混合所有制改革。以提升国有资本效益效率为目标,根据企业发展需要,引入各类投资者,实施股份制改革,具备条件的可以在资本市场挂牌上市。完善企业法人治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份行使权利和履行职责,使混合所有制企业真正成为市场主体。对于战略支撑企业,集团公司层面和二级及以下重要企业应保持国有绝对控股或相对控股;对于一般竞争性企业,可采取国有相对控股或参股形式,并按照市场规则有序进退。

——政府引导,市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

——严格程序,规范操作。坚持依法依规,进一步健全国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,完善市场定价机制,切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。

2.规范开展城市公共服务类国有企业混合所有制改革。以保障首都城市高效安全运行为目标,通过完善政府购买服务、特许经营等制度,逐步建立市场化运作机制,切实提升服务质量,具备条件的可以实行投资主体多元化。集团公司层面应保持国有全资或国有绝对控股,二级及以下重要企业应保持国有绝对控股或相对控股,其他子企业可以结合实际确定具体股权比例。支持非国有企业通过特许经营、委托代理等方式参与经营,提高运营效率,降低运行成本,提升保障能力。

——完善制度,保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

——宜改则改,稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,一企一策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。尊重基层创新实践,形成一批可复制、可推广的成功做法。

3.探索推进特殊功能类国有企业混合所有制改革。以完成市委、市政府赋予的重大专项任务为目标,按照政府引导、金融支持、社会资本参与的思路,创新投融资模式,深化国有资本与其他资本合资合作,切实增强投融资能力,有效提升建设运营水平。对于投融资管理型企业,集团公司层面应保持国有独资或全资,子企业可以结合实际确定具体股权比例;对于建设管理型企业,集团公司层面应保持国有绝对控股,子企业可以结合实际确定具体股权比例。

——严格程序,规范操作。坚持依法依规,进一步健全国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,完善市场定价机制,切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。

二、分类推进国有企业混合所有制改革

分层推进市属国有企业混合所有制改革。

——宜改则改,稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,一企一策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。尊重基层创新实践,形成一批可复制、可推广的成功做法。

稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,以提高经济效益和创新商业模式为导向,充分运用整体上市等方式,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。

1.引导各级子企业开展混合所有制改革。以拓展融资渠道、促进技术创新、提升盈利能力为目标,引入具备条件的非国有资本,实施混合所有制改革。加强集团管控力度,合理限定法人层级,有效压缩管理层级。通过股权转让、破产清算、转型升级等方式,加快推动市属国有资本从长期亏损、低端低效的劣势企业以及不符合首都功能定位的行业企业退出。

二、分类推进国有企业混合所有制改革

有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化,同时加强分类依法监管,规范营利模式。

2.探索在集团公司层面推进混合所有制改革。选择条件较为成熟的集团公司开展股权多元化试点,引入主业匹配、管理规范、实力较强的战略投资者,实现优势互补和机制创新;选择主业资产已基本实现证券化的集团公司开展整体上市试点,通过市场化方式促进国有资本合理流动,实现资源优化配置和资产保值增值。

稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,以提高经济效益和创新商业模式为导向,充分运用整体上市等方式,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。

——重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域,实行国有独资或控股,允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

3.加大上市公司资源整合力度。发挥市属国有控股上市公司优势,对同行业和产业链上下游优质资产进行重组,形成资产规模效益和管理协同效应,打造一批竞争能力强、资本回报高、具有品牌优势的行业龙头,提升国有资本证券化水平。

有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化,同时加强分类依法监管,规范营利模式。

——重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用,实行国有独资或绝对控股,在强化环境、质量、安全监管的基础上,允许非国有资本进入,依法依规有序参与开发经营。

4.鼓励国有资本投资运营公司参与混合所有制改革。推进国有资本投资运营公司通过股权投资、资本整合、产业培育等方式,促进国有企业改制重组和转型升级;支持国有资本投资运营公司直接持有上市公司国有股权,通过股权运作、市值管理、有序进退等方式,促进国有资本合理流动;鼓励国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性强的项目进行股权投资。

——重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域,实行国有独资或控股,允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等,根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离,除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外,放开竞争性业务,允许非国有资本平等进入。

鼓励各类资本参与市属国有企业混合所有制改革。

——重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用,实行国有独资或绝对控股,在强化环境、质量、安全监管的基础上,允许非国有资本进入,依法依规有序参与开发经营。

——核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域,实行国有独资或绝对控股,支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

1.推进国有资本优化重组。支持中央企业、其他地方国有企业、区属国有企业与市属国有企业开展股权合作,通过出资入股、股权转让、股权置换等方式实现国有企业投资主体多元化。

——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等,根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离,除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外,放开竞争性业务,允许非国有资本平等进入。

——国防军工等特殊产业,从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域,实行国有独资或绝对控股。其他军工领域,分类逐步放宽市场准入,建立竞争性采购体制机制,支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

2.鼓励民营资本参与国有企业混合所有制改革。鼓励具备条件的民营资本依法参与市属国有企业改制重组和市属国有控股上市公司增资扩股。除国家另有规定外,国有企业的产权和股权转让、增资扩股,一般不在意向受让人或引资对象的资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

——核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域,实行国有独资或绝对控股,支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

——对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域,加大国有资本投资力度,发挥国有资本引导和带动作用。

3.支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。鼓励经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素以作价入股方式,参与市属国有企业混合所有制改革。

——国防军工等特殊产业,从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域,实行国有独资或绝对控股。其他军工领域,分类逐步放宽市场准入,建立竞争性采购体制机制,支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管,根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

4.有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与市属国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过海外并购、投融资合作等方式,利用国际市场、技术、人才等要素,发展混合所有制经济,参与国际经济竞争和全球产业分工,提高市属国有企业全球化配置资源的能力。

——对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域,加大国有资本投资力度,发挥国有资本引导和带动作用。

三、分层推进国有企业混合所有制改革

5.推广政府和社会资本合作模式。优化政府投资方式,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式,优先支持引入社会资本的项目。引入保险资金、社保基金等长期投资者参与本市重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目,使各类投资者在平等竞争中获取合理收益。

引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管,根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本,加快技术创新、管理创新、商业模式创新,合理限定法人层级,有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利,股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。

6.完善优先股和特殊管理股制度。市属国有企业引入非国有资本或市属国有资本参股非国有企业时,允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立特殊管理股制度,依照相关法律法规和公司章程,行使特定事项否决权,保证国有资本在特定领域的控制力。

三、分层推进国有企业混合所有制改革

探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域,坚持国有资本控股,形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域,鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例,积极引入各类投资者,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

7.探索实行混合所有制企业员工持股。通过试点稳妥推进员工持股,建立激励约束长效机制,形成资本所有者和劳动者利益共同体。混合所有制企业实行员工持股,按照国家和本市相关工作要求组织实施。

引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本,加快技术创新、管理创新、商业模式创新,合理限定法人层级,有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利,股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。

鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区要认真贯彻落实中央要求,区分不同情况,制定完善改革方案和相关配套措施,指导国有企业稳妥开展混合所有制改革,确保改革依法合规、有序推进。

依托多层次资本市场推进市属国有企业混合所有制改革。

探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域,坚持国有资本控股,形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域,鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例,积极引入各类投资者,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

四、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革

1.利用境内外证券市场。借助主板、中小板、创业板、新三板等全国性证券市场以及境外证券市场,积极引入各类投资者,推动市属国有企业挂牌上市、再融资、并购重组,提高融资能力和资源配置效率。

鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区要认真贯彻落实中央要求,区分不同情况,制定完善改革方案和相关配套措施,指导国有企业稳妥开展混合所有制改革,确保改革依法合规、有序推进。

鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资,或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时,除国家另有规定外,一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

2.完善北京区域股权交易市场功能。支持北京区域股权交易市场完善产品交易机制,健全股权登记、托管等第三方服务体系,以发行私募债券、资产证券化、收益权转让等多种融资方式,满足混合所有制企业的融资需求。

四、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革

支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权,发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股,参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济管理办法。

3.发挥北京产权交易所作用。支持北京产权交易所进一步创新机制、健全规则、完善流程、优化服务,促进国有企业产权和股权转让、增资扩股项目进场挂牌交易。加强交易监管,确保融资、转让、并购等行为规范有序,为混合所有制改革提供高效专业服务。

鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资,或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时,除国家另有规定外,一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式,充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素,发展混合所有制经济,深度参与国际竞争和全球产业分工,提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求,依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定,完善外资安全审查工作机制,切实加强风险防范。

引导增量资本参与市属国有企业混合所有制改革。

支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权,发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股,参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济管理办法。

推广政府和社会资本合作模式。优化政府投资方式,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目,使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备,建立综合信息服务平台。

1.规范增量国有资本进入混合所有制改革领域。支持市属国有企业与各类资本共同设立新公司或股权投资基金,重点投向符合首都城市战略定位的高精尖产业,并加大对节能环保、基础设施、公用事业、公共服务等领域的投入。推进市属国有企业与中关村示范区企业、高等学校、科研院所的合资合作,充分发挥首都科技智力资源优势,在电子信息、智能制造、轨道交通、节能环保、生物医药等领域实现突破,培育一批具有自主创新能力、知识产权和品牌的混合所有制企业。增量国有资本一般不以独资方式进入完全竞争领域。

有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式,充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素,发展混合所有制经济,深度参与国际竞争和全球产业分工,提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求,依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定,完善外资安全审查工作机制,切实加强风险防范。

鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域,以市场选择为前提,以资本为纽带,充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合,发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。

2.支持增量国有资本投资非国有企业。鼓励市属国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与产业链、价值链具备战略相关性的非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合,发展混合所有制经济。

推广政府和社会资本合作模式。优化政府投资方式,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目,使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备,建立综合信息服务平台。

探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时,允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度,依照相关法律法规和公司章程规定,行使特定事项否决权,保证国有资本在特定领域的控制力。

3.以京津冀协同发展为契机推进混合所有制改革。支持市属国有企业联合津冀各类投资者,通过成立基金及产业投资公司,参与京津冀重大项目的投资建设;围绕北京非首都功能疏解,在产业疏解和企业转移中引进增量资金,以新理念、新模式、新业态开拓新的增长点,实现市属国有企业空间转移与改革调整有机结合;围绕供给侧结构性改革,鼓励市属国有企业以资本为纽带开展并购重组,推动区域资源整合和产业转型升级。

鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域,以市场选择为前提,以资本为纽带,充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合,发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。

探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则,通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股,要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。

规范混合所有制改革审批工作。

探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时,允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度,依照相关法律法规和公司章程规定,行使特定事项否决权,保证国有资本在特定领域的控制力。

五、建立健全混合所有制企业治理机制

1.科学制定方案。混合所有制改革方案应包括:企业历史沿革、资产经营状况;改革必要性和可行性分析;改革目标、基本思路、实施路径、发展规划;选择投资者的条件、方式、定价方法及意向投资者情况;房屋土地等资产处置方案、债权债务处置方案、非经营性资产处置方案;职工安置方案;新公司章程草案和组织形式、股权架构、法人治理结构、党组织建设方案;未来股权调整或退出约定;社会稳定风险评估报告;改革进度安排和组织保障;相关政府部门的审核意见;其他需要说明的问题。

探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则,通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股,要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。

进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营,股东不得干预企业日常运营,确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权,维护企业真正的市场主体地位。

2.规范审批程序。集团公司层面的混合所有制改革,由集团公司研究提出初步草案、市国资委研究制定正式方案,报市政府审核批准。

五、建立健全混合所有制企业治理机制

健全混合所有制企业法人治理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法保护各类股东权益。规范企业股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。

集团公司二级及以下企业的混合所有制改革,由国有股东单位制定改革方案,逐级上报集团公司履行审核决策程序。其中:二级及以下重要企业改制为国有参股或国有股权全部退出的方案,由市国资委审核后,报市政府批准;二级及以下重要企业改制为国有控股的方案,报市国资委审核批准;其他二级及以下企业的混合所有制改革方案,由集团公司审核决定,报市国资委备案。

进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营,股东不得干预企业日常运营,确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权,维护企业真正的市场主体地位。

推行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求,建立市场导向的选人用人和激励约束机制,通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理,畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化原则决定薪酬,可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核,加快建立退出机制。

3.严格审核要求。混合所有制改革方案审核应充分考虑引入投资者的战略相关性、经营优势、资金实力、诚信与操守、债权债务等因素,按照有利于实现企业整体发展战略、增强企业技术创新能力、提高企业管理水平、提升企业核心竞争力、保证职工队伍稳定的原则,统筹把握、审慎决策。

健全混合所有制企业法人治理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法保护各类股东权益。规范企业股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。

六、建立依法合规的操作规则

严格混合所有制改革操作流程。

推行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求,建立市场导向的选人用人和激励约束机制,通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理,畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化原则决定薪酬,可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核,加快建立退出机制。

严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时,要依据相关法律法规,规范国有资产授权经营和产权交易等行为,健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等,应在产权、股权、证券市场公开披露信息,公开择优确定投资人,达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息,防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前,应依据本意见制定方案,报同级国有资产监管机构批准;重要国有企业改制后国有资本不再控股的,报同级人民政府批准。国有资产监管机构要按照本意见要求,明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时,应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权,涉及职工切身利益的要做好评估工作,职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。

1.规范交易行为。按照公开公平公正的原则,完善国有资产交易方式,国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等,应在产权、股权、证券市场公开披露信息。国有企业产权和股权转让、增资扩股应在北京产权交易所公开进行,达成交易意向后,应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息。

六、建立依法合规的操作规则

健全国有资产定价机制。按照公开公平公正原则,完善国有资产交易方式,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格,发挥专业化中介机构作用,借助多种市场化定价手段,完善资产定价机制,实施信息公开,加强社会监督,防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

2.完善定价机制。严格履行审计评估程序,通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格,充分发挥专业化中介机构的作用,借助多种市场化定价手段,完善资产定价机制,防止因内部人控制、利益输送等造成国有资产流失。

严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时,要依据相关法律法规,规范国有资产授权经营和产权交易等行为,健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等,应在产权、股权、证券市场公开披露信息,公开择优确定投资人,达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息,防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前,应依据本意见制定方案,报同级国有资产监管机构批准;重要国有企业改制后国有资本不再控股的,报同级人民政府批准。国有资产监管机构要按照本意见要求,明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时,应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权,涉及职工切身利益的要做好评估工作,职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。

切实加强监管。政府有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管,完善国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能,加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开,自觉接受社会监督。

3.强化监督措施。市国资委等部门要加强对市属国有企业混合所有制改革的监管,完善国有产权交易规则和监管制度,规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序;强化责任追究,对违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依纪依法追究有关人员责任。审计部门要依法履行审计监督职能,加强对改制企业原国有企业法定代表人或实际行使相应职权的企业领导人员的离任审计,并严格国有控股公司国有股权代表任期经济责任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强内部监督和信息公开,涉及职工切身利益的安置方案等重大问题,要经过职工代表大会或职工大会审议通过。

健全国有资产定价机制。按照公开公平公正原则,完善国有资产交易方式,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格,发挥专业化中介机构作用,借助多种市场化定价手段,完善资产定价机制,实施信息公开,加强社会监督,防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

七、营造国有企业混合所有制改革的良好环境

健全混合所有制企业治理机制和管理体制。

切实加强监管。政府有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管,完善国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能,加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开,自觉接受社会监督。

加强产权保护。健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度,依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中,坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护。

1.健全企业法人治理结构。根据混合所有制企业股权结构合理设置股东会、董事会、监事会,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,形成出资者、董事会、经理层、监事会和党组织定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的决策、执行、监督机制,充分发挥党组织政治核心、董事会决策、监事会监督、经理层经营管理作用,实现规范的公司治理。

七、营造国有企业混合所有制改革的良好环境

健全多层次资本市场。加快建立规则统一、交易规范的场外市场,促进非上市股份公司股权交易,完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制。建立规范的区域性股权市场,为企业提供融资服务,促进资产证券化和资本流动,健全股权登记、托管、做市商等第三方服务体系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体,探索建立统一结算制度,完善股权公开转让和报价机制。制定场外市场交易规则和规范监管制度,明确监管主体,实行属地化、专业化监管。

2.建立职业经理人制度。在混合所有制企业探索推行职业经理人制度,通过市场化方式选聘职业经理人,由其依法负责企业的经营管理。职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化原则决定薪酬,并采取多种方式探索完善中长期激励机制。畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。

加强产权保护。健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度,依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中,坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护。

完善支持国有企业混合所有制改革的政策。进一步简政放权,最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益,不得限制进入。完善工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保企业职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能,妥善解决历史遗留问题。完善统计制度,加强监测分析。

3.实行市场化劳动用工机制。在混合所有制企业依法建立完善以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度,形成各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。探索建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的市场化工资决定和正常增长机制。

健全多层次资本市场。加快建立规则统一、交易规范的场外市场,促进非上市股份公司股权交易,完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制。建立规范的区域性股权市场,为企业提供融资服务,促进资产证券化和资本流动,健全股权登记、托管、做市商等第三方服务体系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体,探索建立统一结算制度,完善股权公开转让和报价机制。制定场外市场交易规则和规范监管制度,明确监管主体,实行属地化、专业化监管。

加快建立健全法律法规制度。健全混合所有制经济相关法律法规和规章,加大法律法规立、改、废、释工作力度,确保改革于法有据。根据改革需要抓紧对合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关法律制度进行研究,依照法定程序及时提请修改。推动加快制定有关产权保护、市场准入和退出、交易规则、公平竞争等方面法律法规。

4.完善国资监管制度。完善混合所有制企业产权管理、财务统计等基础管理制度,加强监测分析。股东根据股权比例,通过制定或修改公司章程,完善各项管理制度,维护出资人权益。改制为国有参股公司的要在章程中约定保护小股东利益的条款。建立健全混合所有制企业国有股权代表履职报告制度和考核评价制度。

完善支持国有企业混合所有制改革的政策。进一步简政放权,最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益,不得限制进入。完善工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保企业职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能,妥善解决历史遗留问题。完善统计制度,加强监测分析。

八、组织实施

5.加强企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划,党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展,着力把党的政治优势与现代企业制度有机融合、组织体系与法人治理结构有机融合,推动混合所有制企业持续健康发展。

加快建立健全法律法规制度。健全混合所有制经济相关法律法规和规章,加大法律法规立、改、废、释工作力度,确保改革于法有据。根据改革需要抓紧对合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关法律制度进行研究,依照法定程序及时提请修改。推动加快制定有关产权保护、市场准入和退出、交易规则、公平竞争等方面法律法规。

建立工作协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部门和单位要高度重视,精心组织,严守规范,明确责任。各级政府及相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导,做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要及时跟踪改革进展,加强改革协调,评估改革成效,推广改革经验,重大问题及时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势,参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。

完善混合所有制改革配套政策和推进机制。

八、组织实施

加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展,根据企业组织形式变化,同步设置或调整党的组织,理顺党组织隶属关系,同步选配好党组织负责人,健全党的工作机构,配强党务工作者队伍,保障党组织工作经费,有效开展党的工作,发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。

1.完善配套政策。研究完善国有企业重组改制过程中资产评估增值涉税、国有企业土地房屋管理等配套政策;研究落实国有企业退休人员社会化管理政策,加快制定具体操作方案,积极稳妥推进实施;加强国有企业非经营性资产管理平台建设,做好非经营性资产移交和统一管理工作;开展国有企业土地使用权作价出资试点工作;建立公共财政资金、国有资本经营预算资金、企业自筹资金共担改革成本机制,积极发挥京国瑞国企改革发展基金功能,加快解决国有企业办社会等历史遗留问题,积极促进混合所有制改革。

建立工作协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部门和单位要高度重视,精心组织,严守规范,明确责任。各级政府及相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导,做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要及时跟踪改革进展,加强改革协调,评估改革成效,推广改革经验,重大问题及时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势,参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。

开展不同领域混合所有制改革试点示范。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目,开展多种形式的政府和社会资本合作试点,加快形成可复制、可推广的模式和经验。

2.建立推进机制。充分发挥市全面深化市属国资国企改革工作推进小组的作用,加强对市属国有企业混合所有制改革的顶层设计和统筹规划。市国资委等有关部门要根据职责分工,加强协调,督促落实。集团公司作为实施混合所有制改革的责任主体,负责本企业和所属企业改革方案的研究制定和具体实施,要及时跟踪改革进展,评估改革成效,确保混合所有制改革依法合规、平稳有序。

加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展,根据企业组织形式变化,同步设置或调整党的组织,理顺党组织隶属关系,同步选配好党组织负责人,健全党的工作机构,配强党务工作者队伍,保障党组织工作经费,有效开展党的工作,发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。

营造良好的舆论氛围。以坚持“两个毫不动摇”(毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展)为导向,加强国有企业混合所有制改革舆论宣传,做好政策解读,阐释目标方向和重要意义,宣传成功经验,正确引导舆论,回应社会关切,使广大人民群众了解和支持改革。

各区政府及本市其他国有资产监管机构要加强对所监管国有企业混合所有制改革的领导,根据本实施意见,紧密结合实际推动落实。金融、文化等国有企业的混合所有制改革,国家和监管部门另有规定的依其规定执行。

开展不同领域混合所有制改革试点示范。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目,开展多种形式的政府和社会资本合作试点,加快形成可复制、可推广的模式和经验。

各级政府要加强对国有企业混合所有制改革的领导,根据本意见,结合实际推动改革。

2016年8月25日

营造良好的舆论氛围。以坚持“两个毫不动摇”(毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展)为导向,加强国有企业混合所有制改革舆论宣传,做好政策解读,阐释目标方向和重要意义,宣传成功经验,正确引导舆论,回应社会关切,使广大人民群众了解和支持改革。

金融、文化等国有企业的改革,中央另有规定的依其规定执行。

各级政府要加强对国有企业混合所有制改革的领导,根据本意见,结合实际推动改革。

国务院

金融、文化等国有企业的改革,中央另有规定的依其规定执行。 图片 1

2015年9月23日

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